因此，政府的首要职能应该是加快完善健全城乡发展一体化体制机制，彻底改革或废除导致城乡二元结构的制度措施，尽快实现城乡在制度供给和权利保障方面的同质性建构。

党的领导载入宪法已经三十年多了。他明确地说，序言中党的领导，主要是依靠正确的路线、方针、政策，政治思想工作和党员的模范作用，不是依靠法律的强制力来领导。

三是，通过自己党员的模范作用，在国家生活和社会生活中起领导作用。当然，这个说明他在此前就已报送中央并获同意。[32] 为了写党的领导等内容，胡乔木也选择了要序言的写法。1984年3月彭真在浙江调研国营工厂法时，谈到了国营工厂中党的领导方式。不能像公民的基本权利和义务一章里规定的那样，拥护中国共产党的领导是公民的义务。

[20] 第二，中国共产党的领导是历史形成的。有个所谓‘中国人权小组，居然贴出大字报，要求美国总统‘关怀中国的人权。把行政收费解释为行政相对人使用或者享受所收取的代价，显然也无法解释诸如工本费与行政相对人使用或者享受公共商品或劳务之间的关联性。

如《浙江省行政性事业性收费管理条例》第3条规定：行政性收费是指国家行政机关和法律、法规授权的单位在行使行政管理职能过程中依法向公民、法人和其他组织收取的费用。  二、行政收费的法理由 国家在收税之外，为什么还可以向公民、法人和其他组织收费？或者更为具体的问题是，为什么警察在侦破案件后不能向受害人收费，但警察在办理户口登记时可以向申请人收取工本费？这是一个行政收费法理基础所要回答的问题。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。另一方面也能通过收费标准的变动，有效调节消费秩序，不拥挤时不收或少收，拥挤时收费或多收费，有效发挥收费的杠杆作用。

[8]杨临宏：《行政法：原理与制度》，云南大学出版社2010年版，第460页。迄今为止，因国家尚未制定行政收费法，既有的制定法如《价格法》等，对行政收费设定没有也不可能作出统一规定，所以，行政收费权的设定分散在各个法律、法规和规章中，甚至大量出现在行政规定中。

(2)由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路。在制定法上，把行政收费分为行政性收费和事业性收费两类，并确立行政性收费的职权标准和事业性收费的服务标准，其制度性框架是妥当的。如财政补足论可以支持成本费、使用费的收取，以此区别于国家为了公共利益而实施的、对公民、法人和其他组织合法财产的征收，也区别于国家为了维持国家机关正常运转，完成基本公共设施建设等而向公民、法人和其他组织的征税。为此，本文结合制定法既有规定，围绕行政收费的若干个基础性法理问题展开讨论。

[7]萧文生：自法律观点论规费概念、规费分类及费用填补原则，载《国立中正大学法学集刊》2006年。在司法审查实务中，是否有收费许可证是行政收费的合法要件之一，要受法院的合法性审查。[24]公有公共设施系由公共财政出资建造、维护的，行政相对人在行政机关行使职权或者事业单位提供特定服务过程中使用了公有公共设施的，应当依法支付相应的费用，如公园门票、过桥费等。(1)属于政府还贷公路，[26]虽然它的收费主体是行政机关，但其收费的目的是为了还贷，故亦不属于行政收费。

《宪法》第56条规定了公民有依照法律规定纳税义务。如1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》([1988]价涉字第278号)规定：行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用。

《公路法》第59条规定：符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：(1)由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路。宪法仅规定公民纳税必须要有法律依据，而对交费并没有这一限制性规定。

行政收费之乱的根源也大致可以归咎于行政收费设定权这一乱象。[29]王克稳：《行政征收》，载应松年主编：《当代中国行政法》(上卷)，中国方正出版社2005年版，第958页。目前，有关支持行政收费的理论主要有弥补财政收入不足理论、准公共产品由政府提供理论、负外部效应矫正理论、行政特别支出补偿理论和国有资源有偿使用理论等等。[15]这一观点把行政收费解释为行政相对人支付给行政机关因管理和监督所支出的行政成本，限定范围过于狭窄，与第(2)种观点有一样的缺陷。这里需要指明的是，在《公路法》的这一规定中，(2)、(3)两种情形显然不属于行政收费如在内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案中，法院认为：只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。

[31]中国台湾地区大法官释字第426号解释认为：特别公课并不是一项人民的基本义务，它是人民一般的法定义务，因此在检验特别公课的合法性时，除法律保留原则外，必须特别考量其目的性及正当性，不得以课征特别公课之名而达财政收入之实，以避免财政宪法遭受破坏及架空。在这一特定关系中，行政相对人利用特定的公有公共设施实现自己生产、生活等活动特定目的，满足了自己的特定需要。

行政收费的性质是相对非强制性(可以选择是否需要此项给付)、补偿性(成本补偿)和变动性(各地标准不同)。[18] 综上所述，在现代行政法学理上，把行政收费纳入行政征收的观点，与《宪法》规定的征收制度大异其趣，[19]故不具有可采性。

[28]参见《行政许可法》第12条第2项。其他还有如供水、供电、供热、有线电视等服务的收费。

(二)征收 一种较为主流的观点认为：所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为。而具有管制目的特许、特征费，可以从负外部效应矫正理论、国有资源有偿使用理论中获得法理支持。[22]税与费功能不同，国家不可以用税来代替费或者取消行政收费制度。来源：《行政法学研究》2014年第2期。

……行政收费的实质是对特定相对人合法财产所有权的剥夺。交叉口(或广场)半径100米范围内的征收标准为：非经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1000元。

如财政部、国家计委2002年4月22日发布《2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，它同时规定：2001年12月31日以前的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目，一律以《收费目录》为准，凡未列入《收费目录》以及《收费目录》所列的文件依据中未规定的行政事业性收费项目，企业和个人可以拒绝支付。除此还有超额征收税费、强制保险按户摊款、集资办学费、农业普查摊款、公路集资摊款等。

无经费来源的可酌收印制工本费(国家另有规定的除外)。杨解君《：行政法学》，中国方正出版社2002年版，第327页。

所以，行政机关向行政相对人收取代履行义务所生的劳务费用，不属于行政收费。1995年公安部、财政部和中国人民银行《关于改革交通违章罚款交纳办法的通知》(公通字[1995]69号)首次在公安交通执法领域创立罚款罚缴分离制度，取得了良好的社会效果。在这一规定中，财政公平负担和有效利用公共资源构成了支持行政收费的法理基础。[30] 行政收费涉及到行政相对人的财产权减少。

(2)收费是政府(行政主体)以满足社会需要为目的，凭借行政权力，通过向公共商品或劳务的特定使用者或享受者按照特定标准收取相应费用的行为，又称政府收费或行政收费，它一般是政府收入的补充形式。行政相对人向行政机关交费是否可以构成如同私人之间的服务提供关系，若是，则行政相对人与行政机关之间收费是一种兑价关系，可以由合同法调整。

另一方面也可以促进排污者改进设施、提高技术以减少排污，故它又是一种诱导性规制手段。这是行政相对人财产权受宪法保护的依据，但这并不否定法律、法规设定行政收费权。

根据这一规定，法律有权设定各种收费依据。姜明安主编：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版，第132页。